国土资源部国家土地副总督察
广东开平市长
广东开平龙胜镇镇长
记者 柴静
开平市违法批地缘于水暖行业发展机遇
第二部分
解说：开平市的违法批地，缘于当时面临的一次难得的发展机遇。那时，欧洲水暖行业开始逐渐向国内进行产业转移，而开平市水口镇的传统产业正是水暖卫浴。
何俊贤：水暖这个行业刚好就是在世界上有个大的发展机遇转移，再加上我们水口原来的自己有一定的水暖生产的基础，如果我们不抓住这个机遇就会丢失了这个行业，那么就在用地上出现了一些冲动。
解说：当时还是水口镇书记的梁和平提出，为加快招商引资整合土地资源，打造工业集中地。于是，开平用化整为零的方式自行给水口镇审批了近千亩土地，建造工业园区。
2003年，赵瑞彰当选开平市市委书记。他上任后为了加快镇级经济的发展，提出要打好“三大战役”，他把全市15个镇划分为“中部战区”、“西北战区”以及“西南战区”，要求各战区“发展经济要像打仗一样”，集中人才物，大力招商引资，并明确提出“只有绿灯，没有红灯”，如果完不成任务要对责任人严肃处理。
记者：赵书记有一个口号是说搞经济要像打仗一样，要把这个目标和责任都落实到具体人头上，比如落实到你水口镇是怎么落实的？
何俊贤：这个是镇级里面，就要加快发展项目要加快上马。
记者：它对你每年的财政收入的增长有指标吗？
何俊贤：这个有，对，30%左右吧。
记者：每年30%？
何俊贤：对。
记者：如果要达到年度增长30%的指标，这对你这个辖区来说意味着什么呢？
何俊贤：一个方面就说了是招商引资，另一个方面呢，在产品的这个附加值上面多想想办法。
解说：打好发展镇级经济的“三大战役”成为当时开平市上上下下的一个重要任务。在2006年1月4日的《江门日报》上，我们看到，马冈镇的镇长戚迎春对记者说，“金碗山工业新城规模面积近1万亩，马冈镇仅利用10多天时间就完成了征地工作。”
在号称10天征地一万亩的马冈镇，我们找到村民了解当时的情况。
记者：你确定那个金碗山工业园区就是在这儿是吧？
村民：全是在公路边，全是山地那边。
记者：大概有多少亩？
村民：3000亩左右。
记者：你怎么知道征了有3000亩？
村民：全征了，这里全征了。
记者：整个山是吧？
村民：整个一片全征了。
记者：因为我看你们镇长，当时接受采访的时候说在十几天里头征了10000亩地。
村民：他说10000亩？
记者：对呀。
村民：他吹牛，十多天征了10000亩地，人家送他才有啊，政府的办事能力啊 ，你们不知道的。八点上班，十点下班，十一点吃饭 ，下午两点钟睡觉，四点上班，五点下班。当然了 ，他能做什么？
解说：关于马冈镇十天征地一万亩的事情，在当地农民眼里不过吹吹牛皮而已。而对于顶着发展压力的马冈镇领导，事情就没那么简单了。
吴岳灵：因为我们镇没有什么工业，财政包干以后对我们的压力也很大，现在种田不交农业税了，我们镇里没钱了，就想去开发一个地盘出来招商，是这样想的。
记者：原来在你们计划里面是要开发多少亩地？
吴岳灵：原来在我们计划里，假如说总体规划(允许)的话，就可以开发1000多亩。
记者：1000多亩啊？我听农民说，那时候跟他们谈的时候，应该是3000多亩地，3000多亩地没那么大的财力去开发。
解说：马冈镇因为地处偏远，交通不便，所以经济发展相对落后。但就是这样一个地方，开平市也给他下达了每年财政增长10%的指标。
吴岳灵：我们是最低的10%。
记者：10%能完成吗？
吴岳灵：勉强，2004年没有完成。
记者：2005年呢？
吴岳灵：2005年完成了。
记者：2005年靠什么完成的？
吴岳灵：就是靠就地建几个厂上几个项目吧。
解说：就这样，为了实现镇级经济的发展，完成招商引资任务，镇政府纷纷忙着圈地建厂，搞工业园区。而开平市政府则忙着给各个镇里面审批土地，提供便利。到2005年上级国土部门检查时，开平市政府已经违法审批出了29000多亩土地，而这其中实际上真正开工建设使用的才2300多亩。
记者：怎么会一下批这么多地呢？
邓建洪：是它政府本身按照镇上面的有规划的地方就批了。
记者：这个规划是哪一级部门做的？
邓建洪：总体规划是十年的规划。
记者：这是十年的规划是吧？未来土地的一个发展规划？
邓建洪：对，十年的。
记者：在两三年内把它先征完，是这样吗？
邓建洪：反正他是要按照规划里面的，需要的(地)就征。
解说：2004年，全国开展治理整顿土地市场秩序，暂停了农用地转为建设用地的审批。而此时开平不但没有停止其违法批地的行为，还于2005年成立了工业建设用地审批领导小组，由常务副市长梁和平担任组长，继续违法批地。
记者：一个市里头的工业用地审批小组，他们有没有合法权力来审批土地？
邓建洪：他没有权审批，他有权管我们。
记者：在这个期间的时候，实际上已经强调了地方政府的审批权限，为什么当时没有停下来，还要继续审批呢？
邓建洪：这个应该问政府和我们上一任的局长。
解说：在成立工业建设用地审批领导小组之后，镇里用地就不再需要通过国土部门向上报批，整个征地程序也不再需要国土部门参与。开平市国土局在后来的违法审批事件中，已经无法履行对国有土地资源的监管职能。
记者：我想对您来说，您一定通晓法律也清楚这件事情的利害，那么如果说在这样的事情当中，你们拒绝执行政府的指令，坚决按法律办，会怎么样？
邓建洪：不知道怎么样，没想过这种可能。
记者：在基层的执法当中，法律总是要受到权力的干扰。
邓建洪：这个东西我认为，法律还是最重要的。但是权力往往有时就在干扰我们的法律。你问这个问题也是我想思考的问题。
记者：为什么往往会产生一个结果，就是权力大于法律呢？
邓建洪：恐怕也有个私心杂念吧。
记者：这是指什么？利益？
邓建洪：自己来说就是私心，在我们政府来说是地方的私心，私心杂念还有本人的，还有我们保护我们一个地方的，集体的，我是这样认为。
解说：为什么地方国土部门在依法履行保护土地资源的职能时，总是要受到权利的干扰，为此，我们专访了国土资源部国家土地副总督察甘藏春。
记者：怎么样才能够避免地方政府以权力干预法律这样的状况出现？
甘藏春：我们现在在探索，第一个要建立一个共同责任制度，什么叫共同责任制度呢？保证18亿亩耕地红线不动摇，不仅仅是中央政府的责任，应当是各级政府的共同责任，我们现在和有关部委也在研究一个是建立耕地保护目标的责任考核制度，第二还有一条建立问责制度，就是你这个辖区内，假定你的违法用地面积超过新增建设用地面积的一定比例，那么地方政府的主要负责人要承担责任，把部门责任变成政府的共同责任，这是我认为是用中国式的方法，来解决中国的问题的一个比较好的途径。
违规批地过程中涉及部分人利益
第三部分
解说：在开平市违规批地过程中，有可能会涉及到谁的利益和私心呢？在政府职能部门工作的一位知情人向我们反映了一个情况：水口镇梁边村那片荒了4年的300多亩土地，是被一家叫福林的纺织厂征用的，这家纺织厂在其周围一共征地1300多亩。
在梁边村附近，我们找到了这家纺织厂，但他们以领导不在为由拒绝了我们的采访要求。在这家工厂周围，我们看到了大片大片的闲置土地。
记者：像你说的这种一个企业就1000多亩地，富琳是独一无二的吗？还有其它企业吗？
知情人：还有奔达，奔达大概是有七八百亩，还有原来美的。美的，你听说过吧？广东那个美的集团是很大的，它在水口镇那里，就是2005年才征的，征了有1300亩。
记者：这个我就觉得很奇怪，比如说企业发展它也要讲成本，它干吗要花钱买这么多地
荒在这儿？
知情人：这个很简单的道理，以前它早两年征出来，买的时候是25000块钱一亩。现在多少钱一亩？现在最底价是16.8万元(每亩)，你看短短的两年时间它这个土地升值了多少钱？
记者：那不等于说企业不是在做生意，是在做土地买卖了？
知情人：肯定是有这个成分吧。
记者：那政府怎么会不讲规划，给他们批一个，远远大于他们实际需要的，这么大量的土地给他们呢？
知情人：这些利益关系是更深一层次的，这个不清楚了。在征地过程中有没有好处，我们也没有亲眼看到有什么证据。其实我的心里很矛盾，跟你们讲这些，我心里确实很矛盾。
记者：那您为什么还是决定给我们打这个电话呢？
知情人：因为这几年来，我对于征这个土地确实压了一肚子的气，因为我本身对这个征地有看法，这样征是不行的，开平的土地有多少？你这样搞，以后有什么客商来投资？你哪有土地给他？有的都是要从这些人手上拿出来，你说差价多少？不是富了一部分人，真真正正是富了一小部分人。
解说：在到达开平之后，我们一直跟市政府联系，希望能采访到这次违法审批土地案的相关当事人。直到我们即将结束采访的最后一天，我们接到通知，现任的开平市市长吴平超将作为组织代表，接受我们的采访。对于当初违法批地的做法，他表示开平市政府已经认识到了错误，并对当时为什么会这样做进行了解释。
记者：市长 2005年4月份，为什么市里头要成立一个工业审批用地小组？
吴平超：当时可能我们考虑的是，主要是提高办事效率吧，提高效率。
记者：怎么叫提高办事效率？
吴平超：就快一点吧，去审批土地。
记者：怎么快法呢？
吴平超：就是简化一点繁琐的手续吧，应该是这样。
记者：如果你是按合法的方式层层上报审批下来的土地的话。
吴平超：成本会高很多。
记者：能高到多少？
吴平超：当时如果是要申报的话，可能我们的成本会多几万块钱(每亩)，而且在这个时间上，可能会拖延比较长的时间，所以我们当时也是想，一个是想省点钱；一个是想提高一些效率。
记者：降低成本是为了什么目的呢？
吴平超：降低成本的目的还是想招商引资，更加有利于招商引资一点。
解说：当时，整个广东省正面临着珠三角发达地区产业向省内转移的局面，地处珠三角边缘，经济发展尚处中游的开平，希望能够抓住这个机遇，承接产业转移，发展地方经济。而相对来说较为低廉的土地价格，是开平招商引资的砝码之一。
吴平超：因为我们当时的平均地价大概五六万元一亩，那么在中心城市他们要几十万元，那我们当然就有优势在这里。
记者：为什么要用这个土地这么低的这种价格的方式？
吴平超：因为我们这里，我们发展的迫切性，包括我们当地的群众要求发展的迫切性很强烈。
解说：为了加快发展，招商引资，开平市政府大量违法批地征地。而因此失去土地的农民只好自谋生路。在水口镇的沙田岗村，村支书张德连现在靠开摩的拉客赚钱。
张德连：我做村长每个月的工资才130元，我还有小孩要读书，所以我生活上也是要一边用摩托车带客人，挣生活费维持生活。
记者：那你一天得拉多少趟啊？
张德连：一天有时候很难说，有时候生意好，有三五十块钱这样的；生意不好的二三十块钱，这个很难确定的，是不是？生意好就好，生意不好就很难说。
记者：可是你原来一个村里的干部，现在出来拉摩托车载客，觉得？
张德连：是啊，觉得很(不好意思)，我也是不想，但是为了我们的生活被逼得我们要这样做。
解说：而村里的大多数村民也都是像村支书这样自己找些事做。
记者：生意怎么样？
村民：生意，没什么生意。
记者：这是今天第几单了？
村民：今天，这么几个人了，就几个人。
记者：那一天下来一般能收入多少钱？
村民：一般啊，一般能收入几十块钱了一天。
记者：你靠这个米粉还能养活家吗？
村民：一天几十块钱了，也够吃了。
记者：以前有地的时候呢？
村民：以前有地那个时候就不怕了嘛，有地，找不到钱也不怕没饭吃，现在如果不找到钱就没饭吃了。
解说：村民告诉我们，土地被征走之后，用地单位并没有对他们进行安置。
村民：征地的时候一开始就是说每一户人，30岁以上都给你们安排工作，是这样嘛。现在征了地以后，当官的、有亲戚的就可以有工作，我们穷，又什么都没有，就是靠自己两只手去生活，小孩上学要读书，我婆婆70多岁了，又没有工作，叫我自己一个人承担，怎样承担得起？你说是不是？征地的时候我们五口人，给的钱才有10000多块，10000多块叫我们吃一辈子的话，你说一年有多少？卖了这些地，我们做农民的真的是不好过。
记者：你们当初愿意卖你们的地吗？
村民：当然不愿意卖了，我自己说最少我有个地，我不愁饭吃，你说是不是？
记者：村长，你们现在村里头，比如说出去务工的人数大概能有多少？
村民：务工？没有多少。有工作的人，没有多少。
记者：大概这个比例能占到几成？
村民：就是有刚刚毕业的那个，刚刚毕业才能够(有工作)，一般的我们有40多岁，30多岁以上的都没有人做工，都没有人做。
记者：那你说30岁以上的人基本上都没有工作，那大家都干什么呢？
村民：就像我这样没有工作，有时间载客，就这样。
记者：像旁边这个稍微上年纪的，您现在做什么工作啊？
村民：我，我什么工作都没有，就在家里。
记者：没有个固定的事？
村民：没有固定的。
记者：你呢？年轻人。
村民：没的。
记者：你也没找到事啊？
村民：没有。
村民：当兵回来就没有工作，当兵回来没有安排。
记者：你这回来闲了多长时间了？
村民：闲了有三年。
记者：三年啊？你附近这么多企业，你怎么没去做工啊？
村民：以前不收我们村里面的嘛，不招我们村里的人。
记者：为什么不招你们村的人？
村民：就是我们反对卖田给他们嘛。
记者：书记，您觉得一个地方政府发展经济的目的是什么？
何俊贤：目的我觉得就让自己地方的群众过得比以前好，这是我最大的目的。
记者：那为什么我们看到的这个发展经济的结果，是农民失去了土地，失去了保障，没有就业的机会，生活水平比以前下降这是怎么回事？
何俊贤：因为这个水平下降，你现在这样提出来，我这个还要去调查，到底是下降了什么？下降了多少？
记者：事实上沙田岗的人向我们反映说，因为他们当初不同意征地，所以厂子里面就不雇佣他们村子里的工人，这些情况您清楚吗？
何俊贤：这个我不大清楚。
记者：他们是您辖区内的百姓，这400人这几年到底靠什么生活的您不清楚吗？
何俊贤：一般都是靠自己的一些，打工这样的性质去(挣钱)。
记者：你觉得这样对农民负责任吗？
经济发展模式与土地资源的矛盾
第四部分
解说：在这种经济发展模式下，一方面大部分农民的利益被牺牲。而另一方面，大量的土地资源被闲置荒废。而引进的企业也多是资源密集型、高耗能高污染企业。
记者：因为我们在开平的，这几个镇里面走了走，发现基本上是遍地开花，各个镇都征用了很多土地，很多闲置的土地，而且招商引资来的项目，很多时候也是呈分散布局。
吴平超：对。
记者：土地造成了极大的浪费。
吴平超：这个错误是在于我们，加快发展的这种迫切的心情下没有用科学发展观来指导，偏离了这个方向，现在回过头来看是欠缺的，土地利用太分散了，这个是不可持续的，也是对环境不利于保护。
解说：在以往长期形成的，以GDP增长指标为主的官员考核体系下，这种为了发展经济而浪费土地资源的行为难免就会发生。
记者：所以你也知道会有人认为，其实当初这个发展经济本身背后真正的驱动力，是一种官员为自己创造政绩的一种想法，是否有这个因素？
吴平超：当时对发展除了有政绩的考虑，最主要的还是我们有这个发展的迫切要求，我们内在的要求，别人发展了我们不能落后，我们不发展就要落后。
记者：这当中考虑到为了满足政绩而用这个模式来发展，有没有这个因素？
吴平超：可能会有吧，我们应该还是可能会有这个因素在里面。
记者：您也当过地方官员，您应该也很清楚比如像开平这样的地方不搞工业，财政没法解决，就业也不好解决，好像招商引资靠，压低土地成本来吸引好像很难有别的选择，您怎么看？
甘藏春：我也当过地方官员，我也了解地方负责同志推动本地经济增长的愿望和迫切性，为官一任造福一方是天经地义的。问题现在就是说你的发展必须是在中央规制条件下的发展，我们这种发展模式是牺牲资源、牺牲环境、牺牲劳动力成本、牺牲安全生产等等。早期的这种发展模式，现在是不能再继续走下去了，从一个地方看可能短期有效，但是从国家的宏观意义看，从长远看，这种路子走不通。
记者：他们认为自己正好处在珠三角的产业转移的历史时期，而开平跟其它地方相对来讲能具有竞争力的是土地，如果按照正常的法律程序来审批的话，土地成本会高，审批时间会长，认为说开平等不起或者耗不起。
甘藏春：这不仅是开平说的，很多地方都有这个理由，我这个地方落后，那么全国都是这么讲，那还要不要18亿亩耕地的红线？还要不要经济发展方式的转变？还要不要土地调控政策的实施？这个问题从局部看有道理，但是从全局看没道理。
记者：但是地方政府认为悬在他们头上的是非常具体的经济增长指标，要去完成的。
甘藏春：作为地方政府在中国特殊的国情下，不考虑地方的发展是不对的，但是不考虑中央的法律政策，在你这个地方的贯彻，那恐怕也是不称职的。
解说：认识到发展中犯的错误并不难，但是纠正其长期以来形成的不科学的发展观念却并不容易。
在龙胜镇梧村，村民告诉我们，2006年10月份政府曾组织他们在一家化工厂里面突击种植了大量的香蕉树。而这家工厂，正是上级主管部门发现其不符合土地总体规划，要求复耕复绿的地方。
村民：他接到了上头的通知，就是说不准征这个农田用来盖厂房的，所以他就为了逃避就种满了香蕉。
记者：10月份是不是正常种香蕉的季节？
村民：不是，打春的时候种的。
记者：打春的时候种？种香蕉的是什么人？
村民：是我们自己村的。
记者：你来这种的？
村民：她来种。
记者：谁让你来的？
村民：大队那个干部叫我来种的。
记者：大队干部叫你来种的？
村民：给我们30块钱一天。
记者：一天30块钱是吗？
村民：30块钱一天
记者：那后来领钱在什么地方领的？
村民：龙胜镇政府给钱来给。
记者：就是你是从村里干部手里面领的这个钱？
村民：对。
记者：书记，复绿是一个什么概念？
冯健楚：就不能改变土地用途嘛。
记者：也就是说恢复土地的原有面貌是吧？
冯健楚：没错，没错。
记者：那么在化工厂里头，厂房不动的情况下在院子里面栽一些树，这个叫复绿吗？
冯健楚：应该是以后再处理吧，其实这个项目损失很大，投入近两亿元，现在手续牌照国家发改委都批下来了，但是老板没办法，土地检查，没办法开工。
解说：对于这个被叫停的项目，龙胜镇的负责人向我们解释说，他们打算将这个项目重新报批，等其进入规划之后再重新开工建设。
记者：那就说明种树不是一个复绿的概念，而只是一个掩饰？
冯健楚：应该怎么样说呢，应要求暂时 ，暂时复绿。
记者：暂时复绿是吗？
冯健楚：因为镇里面是很难有一个大的项目的。
记者：但你知道这样做的话，给人的印象就是说目前先种一些树，然后逃避过这个检查，以复绿的名义，等这个工厂拿到牌照之后再继续开工，是这个意思？
冯健楚：这个怎么看呢，只有等调整了。
记者：我们会发现这次的整改之后，我们到了开平的现场，尤其是到了镇里面会发现你们要求复耕复绿的土地上，暂时地种植了一些植物，但是工厂既没有拆迁镇政府和工厂也认为只要申办一个手续，补交一点点罚款，就可以重新开工了。
甘藏春：我现在告诉你，一，要罚款；第二个呢，新增建设用地有偿使用费，耕地开垦费，按补办手续时的标准交，从2006年之后翻了一番，耕地占用税也翻了两倍多，这是第二；第三，我们还有一条办法，我们现在正在研究和有关部门配合联动的机制，比如你拿到土地到有关部门办不了开工证，不能动工，工商注册不给你注册，银行不给你贷款，水、电不供了，这个企业还能办下去吗？为什么非得要拆呢？我在想，拆的社会成本多大？能不能做这么一个机制，所以我们把社会各种力量，有利于加强耕地保护的力量统一整合好，规划好，协调好，我们管地，用地的新机制，应该说能够迈出一个大步。
演播室：开平批地案中，相关责任人已经受到处理，但是这一案件并非个案，而违法批地的内在驱动力也并非少数人的意志，而是经济增长优先的发展模式，从这个意义上来说，要守住18亿亩耕地的红线，要靠严格的土地管理制度和对法律的尊崇，同时也需要建立起真正有效的科学发展观。
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